12 de ago de 2009

Nível superior para Soldados da Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF): Algumas Considerações


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George Felipe de Lima Dantas
20 de fevereiro de 2009

Introdução

Foi noticiada a "Suspensão do concurso da Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF)", conforme vai constando à página 16 do 'Correio Braziliense' (CB), em edição de 14 de fevereiro de 2009. Tal suspensão, de acordo com a Decisão 371 de 2009 do TCDF citada no CB, supostamente estaria contrapondo a nova exigência de nível educacional superior feita em edital para participação no concurso público da PMDF para ingresso como soldado na instituição. Em seu ineditismo, a exigência não estaria compatível com a legislação federal vigente, já que compete ao poder central organizar e manter a instituição, inclusive no que tange o estabelecimento de pré-requisitos de admissão, nível de escolaridade aí incluído. Para tanto, a norma aplicável seria a própria Carta Magna combinada com legislação específica:

Compete à União: organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio (...). (CF 1988 – Artigo 21).
Para matrícula nos cursos de formação dos estabelecimentos de ensino policial-militar, além das condições relativas à nacionalidade, idade, aptidão intelectual e psicológica, altura, sexo, capacidade física, saúde, idoneidade moral, obrigações eleitorais e, se do sexo masculino, ao serviço militar, é necessário aprovação em testes toxicológicos, bem assim a apresentação, conforme edital para o concurso, de diploma de conclusão do ensino médio ou do ensino superior, reconhecido pelo Governo Federal. (Lei Número 11.134 de 15 de julho de 2005 -- Institui a Vantagem Pecuniária Especial – VPE, devida aos militares da Polícia Militar do Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal; altera a distribuição de Quadros, Postos e Graduações dessas Corporações; dispõe sobre a remuneração das Carreiras de Delegado de Polícia do Distrito Federal e de Polícia Civil do Distrito Federal; altera as Leis nos 7.289, de 18 de dezembro de 1984, 7.479, de 2 de junho de 1986, 10.486, de 4 de julho de 2002, 8.255, de 20 de novembro de 1991, e 9.264, de 7 de fevereiro de 1996, e dá outras providências.

A PMDF ministra cursos iniciais ('de formação'), de especialização e aperfeiçoamento para membros de seus diferentes quadros, na Academia de Polícia Militar de Brasília (APMB).


Nível Superior para Soldados -- 2009

A Academia de Polícia Militar de Brasília (APMB) mantém, desde 1990, um Curso de Formação de Oficiais (CFO), que se constitui, por força de instrumento normativo legal, na via institucional para formação de policiais militares de nível superior específico para o exercício da atividade-fim da PMDF. Tal curso, 'de formação', tem como pré-requisito de inscrição em seu concurso a apresentação do diploma de conclusão do ensino médio. Não existe curso superior civil equivalente, em titulação, ao CFO, ainda que ele, para todos os fins, seja um curso de nível superior, conforme lei federal específica que rege a matéria genérica da educação: "O ensino militar é regulado em lei específica, admitida a equivalência de estudos, de acordo com as normas fixadas pelos sistemas de ensino". (Lei Número 9.934 de 20 de dezembro de 1996 – Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional).Existem outros profissionais da PMDF, também oficiais, cuja atividade-fim não demanda formação policial militar específica de nível superior. É o caso, por exemplo, de oficiais médicos e dentistas. Eles, tal qual em outras forças auxiliares ou forças armadas, são concursados e, se aprovados, admitidos nas respectivas instituições segundo exigência de nível educacional superior correspondente. No caso, respectivamente, em ciências médicas ou odontológicas. Na PMDF, de maneira compatível, a certificação correspondente é exigida para participação no concurso público, ingresso e eventual nomeação posterior.
Ou seja, na grande 'população' específica da atividade policial militar, tanto da PMDF quanto de várias outras instituições brasileiras do gênero, existe um estrato de seus recursos humanos com nível superior, tanto de natureza civil quanto específico para atividade-fim policial. Ao do segundo tipo corresponde, quantitativamente, o provimento considerado necessário ao 'fluxo de carreira', a cada ano, de um efetivo de aspirantes-a-oficiais formados em 'academias de polícia' (legalmente constituídas de acordo com a legislação educacional federal vigente). No Distrito Federal isso vem acontecendo desde a década de 1990, após a conclusão do CFO pela primeira turma de cadetes da PMDF em 1992. Os pródromos da criação da APMB, de fato, estariam lastrados na criação da Diretoria de Ensino da PMDF, criada no ano de 1987, através norma própria do Governo do Distrito Federal: "Decreto Número 10.338 de 22 de abril de 1987 – Cria na Polícia Militar do Distrito Federal, a Diretoria de Ensino, Núcleo e Fundamento da Academia de Polícia Militar e dá outras providências".

Vale ressaltar que a APMB foi criada especificamente para tanto, de fato, em 1988, indo ocupar as instalações recém-criadas do então 4º Batalhão de Polícia Militar. Inicialmente, passou a realizar o curso de 'Aperfeiçoamento de Oficiais' (CAO) e posteriormente o 'Superior de Polícia' (CSP), cuja nomenclatura eventualmente vem variando, tanto nela quanto em outros estabelecimentos do gênero do restante do país, sem perder, entretanto sua finalidade de 'cursos de carreira' (diferenciados, portanto, dos 'de formação'). O primeiro CFO somente viria a ser iniciado em 1990. O primeiro dos três cursos do oficialato, o CFO seria de formação ou de entrada, enquanto os outros dois, de aperfeiçoamento (CAO e CSP), pré-requisitos legais de carreira para o atingimento do primeiro posto do oficialato superior (o CAO para o posto de major) e do posto terminal da carreira do oficial (o CSP para o posto de coronel).


Nível Superior -- 1989

O CFO foi criado após o esgotamento de um processo histórico (cujo último evento de realização se deu em 1989-1990) em que oficiais da reserva das forças armadas foram concursados e, dentre os aprovados, submetidos a um 'Estágio de Adaptação de Oficiais' (13º EAO) enquanto aspirantes-a-oficiais da PMDF. Aprovados em tal estágio, foram posteriormente promovidos ao posto de segundo-tenente para possibilitar um subseqüente exercício da carreira até o posto final de coronel.A nova exigência de nível superior para concurso e ingresso como soldado na PMDF, portanto, 'não está baseada na ausência de policiais militares de nível superior'. Os 'oficiais' da PMDF, desde os aspirantes formados na turma de 1992, necessariamente possuem nível superior. A nova exigência, parece, é uma 'visão' de tornar todo o efetivo da PMDF de nível superior, a começar do seu nível funcional inicial, o do soldado, – nomenclatura legal daquele que pertence ao estrato de recursos humanos denominado genericamente de 'praças'. O fato, inédito, não acontece historicamente no país, nem na PMDF ou em qualquer outra força policial ou força armada singular (Marinha, Exército ou Força Aérea), não sendo pré-requisito habitual para admissão na condição de 'praça' da apresentação de diploma de conclusão do ensino superior.

Nível Superior

A questão que pode ficar posta, portanto, é: - Como e por que razão institucionalizar o nível superior como pré-requisito universal para todos os membros de uma organização (seja ela de governo, privada ou não-governamental pública)?

Outras questões emergem daquela primeira. Qual a relação entre a capacitação de nível superior (de qualquer espécie ou área do conhecimento, como é o caso com a nova exigência citada em edital) e o exercício universal de cargos e funções policiais militares previstos em diferentes peças de legislação que dão contorno estrutural e funcional à PMDF? – Como pode tal exigência ser articulada, no plano normativo e funcional, com uma estrutura de recursos humanos em que, por força de fundamento legal basilar (hierarquia e disciplina rígidas) se desdobrar em três níveis, a saber: (i) gerencial (comando, chefia e direção), exercido por 'oficiais' de nível superior; (ii) de supervisão (ligação entre o topo e a base de recursos humanos), exercida por 'subtenentes e sargentos' de nível médio e (iii) de execução da atividade-fim, conduzido por 'cabos e soldados', também de nível médio. Formação – Postos -- Cargos -- Funções – Tarefas -- Ações

Ao tratar de uma avaliação da efetividade do CFO da APMB em tese doutoral, Dantas (1997) [i] cobre tal questionamento, em parte, ao verificar a inexistência de análises ocupacionais por tarefas (para execução quando do provimento dos cargos e funções de postos ou graduações de qualquer nível), até mesmo para os policiais militares tradicionalmente formados em nível superior na instituição, caso dos oficiais 'subalternos' (tenentes) e intermediários (capitães) egressos do CFO. A contrapor a ausência do detalhamento de tarefas e ações, existe uma previsão de funções na legislação peculiar.

Em verdade, a aspiração de estender o nível superior como pré-requisito universal para todos os membros da corporação, por benigna que possa parecer, carece de fundamentação técnica estruturante (ausente o posicionamento organizacional formal desses novos integrantes) e específica (definição de tarefas ocupacionais que correspondam a novas funções e cargos). A coerência da materialização de tal aspiração dependeria de uma reformulação da instituição como um todo, não só no que tange o ingresso de novos profissionais de diferentes cursos de nível superior para o nível inicial da carreira policial militar (qualquer curso superior inclusive, como é o caso do edital). Seria necessário prever e prover uma futura articulação de policiais militares de nível inicial portadores de certificação de nível superior com a 'estrutura organizacional' institucional pré-existente (em seus cargos, funções, tarefas e ações) ou mudá-la da sua feição original. Afinal, já existem cargos e funções, já postos nos quadros funcionais da PMDF, de nível superior policial militar (hoje ocupados por egressos do CFO).

Oficiais, Subtenentes & Sargentos e Cabos e Soldados

Os programas de treinamento diferentes níveis hierárquicos de policiais da PMDF, como é de esperar em instituição pública ou organização de qualquer natureza, devem estar estruturados de maneira dependente ('solidária') uns com os outros, dado a destinação da instituição ou organização. O caso da PMDF. Os policiais pertencentes ao estrato de nível hierárquico final (de segundo-tenente até coronel), os de nível hierárquico medial (de terceiro-sargento até subtenente) e inicial (de soldado até cabo), ocupam cargos e desempenham diferentes funções, mas que são, ao fim e ao cabo, complementares. Os policiais de nível hierárquico mais ao topo comandam, dirigem e gerenciam. Os de nível hierárquico médio supervisionam a execução das funções de policiamento exercidas nas ruas pelos policiais de nível hierárquico inicial, tudo isso de acordo com o planejamento, acompanhamento e controle que emana do topo da liderança institucional. Os de nível hierárquico inicial executam a atividade-fim propriamente dita
Nível Educacional -- Tarefas

A pesquisa doutoral realizada por Dantas em 1997 revelou que os policiais de nível hierárquico mais alto, nos postos iniciais (tenentes e capitães, respectivamente oficiais subalternos e intermediários sem curso de aperfeiçoamento), são hoje melhor treinados para funções relacionadas com a gestão operacional (atividade-fim), do que para aquelas relacionadas com a gestão da atividade meio. De acordo com uma tendência mencionada naquele mesmo estudo, o desenvolvimento de recursos humanos pela PMDF segue padrões culturais típicos da caserna, tradicionalmente estabelecidos pelo Exército Brasileiro para o desenvolvimento de seus próprios recursos humanos.

Cultura Militar e Formação Policial

É uma prática comum no Exército Brasileiro (EB) que seus cadetes sejam treinados, primeiramente, para executar tarefas na condição de 'combatentes' ('soldados' – 'membros de patrulhas' – 'guerreiros de selva') e, apenas depois ou concomitantemente com isso, sejam preparados para as tarefas características da carreira do oficial, portanto, de nível hierárquico mais alto em relação ao do 'combatente' de nível hierárquico inicial (o 'soldado'). Uma das razões para tanto, em termos de treinamento, é que os oficiais e sargentos do EB precisam estar sempre preparados para ministrar a 'instrução militar' a cabos e soldados, no caso da instituição necessitar mobilizar aqueles efetivos e que compõem a 'massa' de recursos humanos para emprego operacional de qualquer força armada do mundo. Aí repousa a razão (questionável...) de que os cadetes da PMDF passem por um treinamento extenso, aprofundado e detalhado para o exercício de cargos e funções operacionais.Também é prática comum no EB considerar que seus soldados e cabos se constituem em recurso humano institucional ainda não-qualificado e permanente, já que em tempos de paz são recrutados e usualmente permanecem naquela Força Armada por um curto espaço de tempo (menos de um ano), de maneira que satisfaçam minimamente a obrigação legal do recrutamento compulsório ('serviço militar obrigatório'). O treinamento provido no EB para soldados e cabos acontece em conformidade com tal realidade. Apenas em unidades especiais soldados e cabos atuam como militares profissionais e são treinados de acordo.


Nas forças policiais militares, ao contrário, cabos e soldados são profissionais desde muito cedo e muitos deles passam para a inatividade em tais graduações (sem jamais ascenderem hierarquicamente), depois do exercício de toda uma carreira. Ainda assim, a tradição do EB ainda influencia fortemente a maneira pela qual a PMDF (e outras instituições brasileiras do mesmo gênero) segue formando seus soldados e cabos.As guerras travadas por soldados do EB não são uma realidade do cotidiano (felizmente...), mas as 'guerras' que são travadas por cabos e soldados da PMDF (e de todas as outras instituições coirmãs) se constituem em recorrência do cotidiano (infelizmente...). Ainda que com tal diferença, o treinamento de policiais militares brasileiros de nível hierárquico inicial é bastante similar àquele de seus homólogos, militares do EB de mesmo nível.Enquanto os oficiais policiais militares de segundo-tenente até capitão, na PMDF, podem ser contados às centenas, existem milhares de policiais militares de nível hierárquico inicial (praças: soldados, cabos, sargentos e subtenentes) devidamente mobilizados e atuando na atividade-fim tático-operacional. O problema do menor nível de treinamento dos policiais militares de nível inicial (soldados e cabos) é uma premissa para o 'desenho' do programa de formação e treinamento dos policiais militares que irão pertencer ao estrato hierárquico mais alto da instituição (CFO). Em função disso, é comum constatar que um oficial de nível hierárquico inicial (aspirantes, tenentes e até mesmo novos capitães, quando nas ruas) execute tarefas reservadas aos policiais do nível de 'praça' (de soldado até subtenente). E isso acontece sempre que a praça não logra desincumbir-se como seria esperado que o fizesse. É prática comum no Brasil, por exemplo, que um tenente seja mandado atender a uma ocorrência em uma zona nobre (onde alguém diferenciado sócio-economicamente foi vitimizado), quando o mesmo tipo de ocorrência é atendido por um soldado ou cabo em uma região de periferia.
Problemas de Emulação Cultural Militar e Formação e Desempenho Policial

Se os policiais militares do nível de 'praça' (de soldado até subtenente) fossem devida e completamente formados e treinados para a execução de suas tarefas ocupacionais (majoritariamente de natureza operacional), os oficiais subalternos e intermediários não teriam de ser também preparados para, constantemente, executar de maneira proficiente tarefas originalmente destinadas a policiais militares do nível de 'praça' (de soldado até subtenente, passando por sargento). Como resultado disso, o programa do CFO ficaria liberado de boa parte do conteúdo correspondente ao provimento da solução para aquela demanda (eventual execução de tarefas de natureza tático-operacional), concentrando-se na formação e treinamento voltados para a gestão administrativa de pessoal, inteligência, operações, logística, comunicação social e orçamento.Como outra opção de "descomprimir" o programa do CFO estaria 'verticalizar a carreira' do policial e, como no caso norte-americano (e da maioria dos outros países do mundo), fazer com que todos começassem suas carreiras no nível inicial (soldado), recebendo treinamento complementar para ascender a todos os demais níveis hierárquicos subseqüentes. Dessa maneira, o treinamento para as tarefas tático-operacionais da atividade-fim seria realizado única e exclusivamente no primeiro e mais básico estágio da carreira (nos níveis hierárquicos iniciais de cabos e soldados); o treinamento para as tarefas de supervisão no segundo estágio da carreira (nos níveis hierárquicos intermediários de sargento a subtenente); o treinamento para tarefas gerenciais no terceiro estágio da carreira (nos níveis hierárquicos de oficiais subalternos e intermediários) e o treinamento para tarefas de nível estratégico, incluindo chefia, comando e direção, no quarto e último estágio da carreira (nos níveis hierárquicos de oficiais superiores, de major até coronel).

Conforme fica posto no item anterior, os programas de treinamento para os diferentes níveis hierárquicos dos policiais da PMDF são estruturados (ou deveriam ser...) de maneira dependente ou solidária. Os de policiais de maior nível hierárquico (de segundo-tenente até coronel); os de policiais de nível de ligação entre os de nível hierárquico final e inicial (de sargento até subtenente) e os de nível hierárquico inicial (de soldados a cabos). Cada um desses três níveis e respectivos programas de treinamento pressupõe cargos, funções e destinações distintas, ainda que complementares, respectivamente: (i) de comando, chefia, direção e gestão de maneira geral (ii) de ligação e supervisão de policiais de nível inicial, e; (iii) de execução de funções policiais tático-operacionais nas ruas.Conhecendo a natureza complementar dos diferentes níveis hierárquicos da PMDF, a instituição necessita promover estudos de análise ocupacional de todos seus níveis hierárquicos, postos e graduações (não apenas dos oficiais de nível subalterno e intermediário como no estudo realizado na dissertação doutoral aqui citada). As análises ocupacionais estabeleceriam os objetivos dos programas de treinamento (direcionados para a consecução das tarefas pertinentes aos inventários de tarefas ocupacionais) para todos os diversos programas de formação e treinamento da PMDF. Decorrentemente disso poder-se-ia, com validade e confiabilidade, (i) determinar as competências necessárias para a consecução de todas e de cada uma das tarefas (ii) determinar os pré-requisitos respectivos em termos de conhecimentos, técnicas, habilidades e atitudes e, apenas por último, determinar pré-requisitos de nível de escolaridade e/ou de outras naturezas, como é o caso do perfil comportamental e de higidez psicomotora.

O Modelo Universal -- Nomenclatura

Uma fonte da maior importância para um melhor entendimento do problema que ora se coloca em relação ao pré-requisito de escolaridade e respectivo concurso para a PMDF é o abordado no 'Projeto Avanço Conceitual e Metodológico da Formação Profissional no Campo da Diversidade do Trabalho e da Certificação Profissional'[ii]. Trata-se de um trabalho produzido em nome da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 2002, com a participação de organizadores e colaboradores brasileiros. Por tratar-se também de um glossário de termos técnicos, é de destacar, dentre eles: (i) análise ocupacional; (ii) análise funcional; (iii) certificação; (iv) ocupação e (v) posto de trabalho.





[i] Dantas, George Felipe. A Task Inventory Follow-up Evaluation of the Junior Higher-Ranking Officer's Training Course Program at the Military Police Academy of Brasília: a Survey Study (Uma Avaliação do Programa de Treinamento do Curso dos Oficiais Subalternos na Academia de Polícia Militar de Brasília através do Acompanhamento do Inventário de Tarefas Ocupacionais: um Estudo por Pesquisa Amostral). Dissertação doutoral apresentada perante a Escola de Educação e Desenvolvimento Humano da "The George Washington University", como satisfação parcial dos pré-requisitos para obtenção do grau de Doutor em Educação, 1997.

Referência Bibliográfica: UMI Microform 9825648 – Copyright 1998, by UMI Company. All Rights reserved. This microform edition is protected against anauthorized copying under Title 17, United States Code. UMI – 300 North Zeeb Road, Ann Arbor, MI 48103.

[ii]
Organização Internacional do Trabalho. Certificação de Competências Profissionais - Glossário de Termos Técnicos - 1ª ed. - Brasília: OIT, 2002.

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